Lei das Estatais amplia governança e prestação de contas

No Brasil, os anos 2010 trouxeram um conjunto de leis que reforçaram o ambiente institucional e legal, ampliando as melhores práticas em governança pública e privada, à exemplo da Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011) que reafirma o direito do cidadão de acesso à informações públicas, e da Lei Anticorrupção Empresarial (Lei 12.846/2013), que trata da responsabilidade objetiva no sancionamento administrativo das pessoas jurídicas pela prática de atos lesivos contra a Administração Pública – o que em última instância acabou por incentivar a implantação de programas de integridade mais robustos nas empresas e que ainda veio complementar a Lei 8.429 de 1992, a chamada Lei de Improbidade Administrativa.

No âmbito das empresas estatais, o grande avanço se deu com a promulgação da Lei 13.303/2016, também conhecida como a Lei de Responsabilidade das Estatais.

Essa lei definiu regras e condutas que passaram a ser obrigatórias para que as empresas estatais possam aperfeiçoar a sua atuação apresentando requisitos relativos à governança corporativa e às suas estruturas em suas diversas frentes, passando pela composição da administração e proteção aos acionistas minoritários, à transparência, e às práticas de gestão de risco, controles internos e conformidade.

Dentre um conjunto relevante de requisitos, a exigência inicial de uma atuação transparente é manifesta na elaboração de uma carta anual que explicite os compromissos da estatal com o cumprimento de seus objetivos de atendimento à política pública que justifica a sua existência, definindo com clareza os recursos a serem empregados para esse fim. Também, mais que estabelecer um conjunto de informações relevantes a ser divulgado, destaca-se a introdução da obrigatoriedade de se elaborar uma política própria de divulgação das informações.

Outro requisito que merece destaque é a necessidade de definição de estruturas e práticas de gestão de risco e compliance. Isso abrange desde a constituição de área específica que assuma tais responsabilidades, até o estabelecimento de auditoria interna e comitê de auditoria estatutário.

A Lei 13.303/2016 também definiu expressamente o dever de elaboração e divulgação do código de conduta e integridade, ao mesmo tempo em que prevê a realização de treinamentos regulares dos administradores e colaboradores em geral, relativos aos critérios estabelecidos no próprio código.

Com o objetivo de reduzir as influências políticas no processo de escolha e nomeação dos administradores e conselheiros das estatais, a Lei das Estatais passou a exigir competências específicas e estabelecer vetos quanto ao perfil desses profissionais.

Para tanto, devem as estatais criar um comitê de elegibilidade para verificar a conformidade do processo de indicação e de avaliação dos membros do conselho de administração, do conselho fiscal e da diretoria executiva, com competência para auxiliar o acionista controlador na indicação desses membros.

Tal processo de profissionalização da administração é ainda complementado pela exigência de que os conselhos de administração das estatais sejam compostos por no mínimo 25% de membros independentes.

Não há como não relacionar a Lei 13.303/2016 e seu decreto nº 8.945/2016, em âmbito federal, com o cenário político-econômico do país nos últimos anos que colocou as estatais no holofote, revelando a associação nefasta de políticos inescrupulosos, empresários gananciosos e agentes públicos corrompíveis que se utilizaram dessas empresas para propósitos não republicanos, lesivos à sociedade brasileira.

A operação Lava-Jato voltou a atenção da sociedade para as empresas estatais e impulsionou o Congresso a aprovar a nova legislação em uma tentativa de resgatar a reputação da estatal envolvida e minimizar o risco de replicação de tal situação, fruto de uma governança corporativa vulnerável.

Análise de pesquisa

As empresas estatais brasileiras, seja no âmbito federal, estadual ou municipal, tiveram até junho de 2018 como prazo final para adequação às novas exigências estabelecidas pela Lei de Responsabilidade das Estatais. Ao longo dos dois anos reservados para buscarem a conformidade, as estatais de distintos segmentos de atuação avançaram em ritmo e abrangência distintas.

Algumas estatais por pertencerem a segmentos muitos regulados, já tinham por parâmetro inicial exigências mais robustas e, outras buscavam ir além do exigido visando obter as vantagens que o mercado reserva às empresas melhor estruturadas em matéria de governança.

A Fundação Dom Cabral em colaboração com a Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (SEST), do antigo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, promoveu um programa de Capacitação de Conselheiros de Administração da União entre maio de 2017 e maio de 2018.

Ao longo desse percurso, foi possível acompanhar a evolução da adequação dessas empresas a partir de diagnósticos construídos em conjunto e da evolução dos entendimentos dos participantes sobre a nova lei. O estudo realizado incluiu 160 conselheiros de 109 estatais da União.

As empresas estatais participantes representavam os seguintes segmento econômicos: transporte, armazenamento e logística (26%); energia (24%); financeiro (17%), química e petroquímica (7%); tecnologia (5%); serviços de saúde (4%); poder público (3%); serviços (3%); educação (2%); indústria (outras) (2%); indústria da construção (2%); telecomunicações (2%); agropecuária (1%); bens de consumo (1%); infraestrutura (1%); e mineração (1%).

Considerando a análise dos quatro pilares da governança corporativa, tem-se que a prestação de contas foi aquele mais bem atendido, independentemente do segmento a que pertenciam. Em contrapartida, a transparência é a que apresentou a menor média, sendo essa significativamente menor que os demais pilares, exceto o compliance.

Não surpreendentemente, em uma análise comparativa entre setores, as estatais relativas ao financeiro são aquelas que mais se aproximaram do cumprimento da lei no período pesquisado. O fato de pertencerem a um segmento altamente regulado e com a presença da competidores privados naturalmente fizeram com que estas empresas saíssem à frente das empresas pertencentes aos demais setores, quanto ao atendimento aos requisitos relacionados à gestão de risco, compliance e transparência.

Já as empresas do segmento transporte, armazenamento e logística eram aquelas que se encontravam mais defasadas em praticamente todos os quesitos analisados. É razoável inferir que esse segmento, por ser aquele onde as estatais enfrentam o menor nível de competição e regulação apresentassem um nível inferior de boas práticas de governança, risco e compliance.

Os dados levantados pela pesquisa da FDC foram corroborados pelo Indicador de Governança da SEST – IG-SEST. Este é um instrumento desenvolvido pela Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais – SEST, com o propósito de avaliar o cumprimento dos requisitos exigidos pela Lei nº 13.303/2016, regulamentada pelo Decreto nº 8.945/2016. Os ciclos de acompanhamento são trimestrais e as empresas estatais federais acabam sendo classificadas em quatro níveis de governança, conforme o índice obtido.

A rodada de avaliação realizada em novembro de 2018 demostrou que um número significativo delas já tinha alcançado níveis mais elevados de conformidade perante a Lei (46% das estatais na categoria de nível 1, seguidas por 41% na categoria de nível 2) e que, de fato, as empresas do setor financeiro eram aquelas que mais se destacavam.

Das seis empresas que obtiveram nota máxima naquela rodada de avaliação, quatro eram do setor financeiro. Além disso, as estatais financeiras consideradas possuíram a maior representatividade dentre as empresas de nível 1, estando apenas três delas alocadas no nível 2.

Na outra ponta, das sete estatais classificadas nos níveis 3 e 4 do IG-SEST, cinco pertenciam ao segmento transporte, armazenamento e logística, demonstrando o desafio ainda a ser vencido por elas.

Novas perspectivas

Ainda que as avaliações do IG-SEST venham constatando avanços na governança das empresas estatais da União, resta saber quais as perspectivas que as aguardam à luz do novo governo. São ao todo 138 empresas estatais passíveis de serem incluídas em um plano de desestatização federal.

Não há dúvida que a corrente egressa das urnas levará à redução da presença estatal na economia, mas na transição de um estado intervencionista para um minimalista, há que se preservar como parte do escopo de atuação do estado, aquelas iniciativas públicas que de fato ainda se fazem necessárias.

Para essas, entende-se que a Lei de Responsabilidade das Estatais irá contribuir nessa nova fase da política nacional.

A existência de um arcabouço jurídico mais robusto, aliado à utilização de indicadores e índices capazes de mensurar o nível de utilidade e efetividade dessas empresas com base nas boas práticas de governança por elas adotadas, pode auxiliar no diagnóstico governamental acerca da relevância, eficiência e continuidade das empresas estatais tal como elas estão.

Esse fato vai ao encontro dos objetivos já declarados do novo governo de realizar a manutenção de todas as entidades e pastas que se provem essenciais e cuja manutenção se mostre sustentável e justificável no longo prazo tendo em vista suas contribuições e competências.

Ao exigir que as empresas que permanecerem estatais adotem práticas que as coloquem em um mesmo estágio de governança, a Lei 13.303/2016 contribuirá para que todas essas empresas se tornem minimamente qualificadas a exercerem suas funções sociais em última instância, com a devida transparência e respeito inerentes à uma entidade que coloca seus produtos e/ou serviços à disposição do cidadão. E esse objetivo transcende qualquer agenda política: ele é de interesse de toda a sociedade brasileira.

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